ndct 做好法律案提请大会审议的相关工作。
（2）环境问题因果关系复杂，环境保护具有独特的宪法价值，固有的基本权利体系和保护模式对于新的环境保护需求难以为继，容易造成挂一漏万，环境权入宪有利于生态环境保护的全面和协调。陈海嵩：国家环境保护义务的溯源与展开，《法学研究》2014年第3期，第64-67页。
[29]参见陈端洪：立法的民主合法性与立法至上——中国立法批评，《中外法学》1998年第6期，第66页。[28]但如前文所述，国家目标指向全部公权力，立法、行政、司法等都要受到国家目标的规范约束，只是不同权力在实现国家目标的过程中，由于相应权力属性和任务功能的不同而各有侧重。对于环境权的性质与入宪方式，环境法学界已有长期的讨论。基于此种宪法文本变动，生态文明建设的规范供给力度大大加强，我国的环境法治也迈向了宪法化的新阶段。有领导人指出序言规定了宪法最重要的内容，最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志，是宪法的灵魂。
有关于以体系解释的视角理解该环保条款的规范性质，vgl.Rostock Simone Westphal，Art.20a GG-StaatszielUmweltschutz，Juristische Schulung 2000，339，341. [12]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第770页。党的十八大报告中首次提出：建设中国特色社会主义的总布局是五位一体，将生态文明建设摆在了国家建设发展全局的高度，并将建成美丽中国设定为生态文明建设的总目标。委员长会议处理的常委会重要日常工作中有不少立法工作的内容，但这些内容在多大程度上、多大范围上可以被称为主导立法的工作，恐怕也是值得讨论的。
把审议民主和表决民主发挥好了，人大的主导作用就实现了。第五，人大在引领推动改革的立法中，特别要主导坚守宪法和人民代表大会制度的底线。委员长会议通过立法规划和年度立法计划后还有一个执行问题，即将这个规划和计划布置安排下去，要求各类主体付诸实施。然而，委员长会议是否适宜制定并实施立法规划和年度立法计划，并以此发挥立法主导作用，而且这一作用将被视为全国人大常委会的立法主导作用，就值得讨论了。
即使说清楚了，还要回答：为什么要由专门委员会和常委会工作机构组织起草？比如，我国《民法总则》当然可以说是综合性、全局性、基础性的重要法律，但离这个法律规范内容最近的是从事民事审判工作的法院，为什么不可以说法院组织起草这部法律最合适呢？ 其二，什么叫可以由？笔者注意到，我国《立法法》修订后规定，上述重要法律草案，可以由有关工作机构组织起草。有的加强立项主导，努力改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动‘等米下锅转变为‘点菜上桌。
其五，在很多情况下，主导的主体只能是个人或者有限的少数人，因为通常只有个人才能独立思考问题，形成预先结论，引导其他主体向其引导的方向靠拢，以保证主导作用的实现。从党的十八届四中全会决定和我国《立法法》修改的意图看，强调人大主导立法，一个重要指向就是部门在立法中存在的各种问题。其二，一部法律的条文是不是其背后有不正当的部门利益，在法的起草审议甚至表决过程中，有时很难看得出来，可能只有在实践中才会逐步显现。第一、在立法表决的结果出来之前，人大及其常委会如何预知表决结果，并将立法活动向这一结果加以引导推动。
如果这样，很大程度上的集权和效率，必将成为人大在立法中的重要特征。事实上，即使在看上去完全由人大运行的立法审议环节，对人大主导立法的认识也不宜绝对化。总之，无论我国《立法法》如何规定，由委员长会议通过立法规划和年度立法计划（哪怕这个规划和计划也在常委会会议上审议一下），都存在不少障碍。进一步地说，就是在立法表决之前，立法的主导者对立法的必要性、可行性以及法律规范草案的具体内容，乃至表决的结果，都已经有了结论性的甚至具体准确的认知，即它已经预知立法的结果。
在克服部门利益和发挥人大立法引领推动作用等立法活动中，如何把握人大主导立法的内涵与界限，需要慎重研究。从以上几个特点可以看出，如果把主导的语言含义用到国家机关行使职权的过程中，除了军事机关外，能够起主导作用的首先应当是行政机关，因为法律制定后，法律的规定就是行政活动的目标，行政机关的任务是引导和推动参与行政活动的各个主体向这一目标行进，在整个行政权的行使过程中发挥主导作用。
比如，很多针对议案的管控措施能不能叫主导立法？再比如，委员长会议在多大程度上能代表常委会？ 委员长会议的示范作用十分重要。将向常委会提出的议案和质询案，决定交有关专门委员会审议或者提请常委会审议（当然，全国人大常委会议事规则和我国《立法法》对如何决定立法的议案还做了具体限制）。
比如，专门委员会提出法律案的道理是什么，专门委员会在调查研究、收集意见和提出法律议案之间，更应当把工作重点放在哪里？又比如，某专门委员会拟定一项议案，是不是意味着此议案就一定要由该专门委员会提出？拟定议案和提出议案是什么关系？再比如，专门委员会提出的议案是不是应当有所侧重，结合专门委员会设立的初衷，它主要应当提出立法方面的议案还是监督方面的议案？等等。对审议过程中达成广泛共识的改革举措，及时用立法推动，是一种主导。人大及其常委会是国家权力机关，除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外，依照宪法和法律规定，没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们，那么，在这样的合议机关中，如果没有进行表决，所谓立法的主导意见又从何而来？没有主导意见，合议机关又谈何主导立法呢？ 第三，人大及其常委会应当在立法的哪些环节能发挥主导作用呢？2015年9月上旬，张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时，要求人大及其常委会把握立项、起草、审议等关键环节，形成立法工作合力，[22]即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用，强调的是关键环节。其一，综合性、全局性、基础性的判断标准是什么？几乎每一部法律都可以说是综合性的，涉及很多部门，几乎每一部法律也都可以说涉及某一方面的全局性和基础性问题。其三，委员长会议不是立法机关，也不是法定的执法机关，它通过的立法规划和年度立法计划并没有法律效力，别的主体不执行也不会产生法律后果。如果人大主导制定了引领推动改革的法律，改革最终以失败告终，人大就会使自己陷于被动。
不能主张者、动议者提出什么，人大就审议通过什么。这些规定，初衷当然是发挥代表主体作用，但是不是又容易给人一种感觉：在立法工作中，代表实际成了常委会、专门委员会和常委会工作机构的行政相对人甚至下级人员，只不过比一般社会公众稍有特权而已。
（五） 为防止地方保护主义，需要人大主导 习近平总书记在对党的十八届四中全会决定所做的说明中提出，一些地方利用法规实行地方保护主义，因此，为明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，全会决定采取的一个重要措施就是，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。第二，人大方面主动提改革性立法议案，如果处在实践第一线的立法参与主体的主导性意见与人大不一致，是听人大的还是听其他主体的？比如，委员长会议向全国人大常委会提出的授权进行监察体制改革试点的议案，如果与改革关系十分密切的检察机关实际上并不赞成，怎么办？再比如，对于由全国人大内务司法委员会向常委会提出的修改人民法院组织法和人民检察院组织法的议案，假如审判机关和检察机关实际上也不赞成，怎么办？第三，委员长会议、主任会议、专门委员会是人大内部的组织机构，由它们提出改革性立法议案，立了法，最后一旦改革遇到纷争甚至陷于失败，人们就会追问：人大自己提的议案，自己审议，最后失败了，怎么办？谁来负责任？这样，最终损害的很可能是人大的权威。
比如，在司法领域，有些重大复杂疑难案件，光靠公检法机关各自行使职权，容易出现扯皮诿责争权等消极现象，就需要党委通过它的政法委员会对公检法机关进行组织协调，然而，即使政法委员会组织协调公检法机关，也是组织协调它们查清案件事实，更好地适用法律，决不是从实体和程序上干预公检法机关办案，把自己的意见强加于公检法机关。我国宪法规定专门委员会在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定议案，宗旨即在此。
然而，依照我国宪法的规定，人民政府、人民法院、人民检察院这些重要的立法参与主体在不同的侧面也代表了人民的意志，在立法活动中它们也是代表民意的。三、人大内部哪些主体以什么方式主导立法 笼统地强调人大主导立法，似乎理所当然，但具体到人大内部谁才能主导立法，以什么方式主导立法，恐怕就有不少问题值得讨论。2014年王晨副委员长在地方立法工作研讨会上对部门问题的表述是，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。在我国，国家不为人民代表配备个人参谋助手，专门委员会和常委会工作机构是代表大会的集体参谋助手，当然也有服务于代表个人的职责，它们既然有能力组织起草或者直接起草法律草案，就能帮助或者协助代表起草法律草案，推动部分代表在会议上提出若干优质的法律议案，使之进入审议和表决程，以发挥立法主导作用。
即使是专家参与起草，也不可避免地会带有复杂的自身利益和部门利益倾向。[24]修改后的我国《立法法》加上了全国人大常委会通过立法规划和年度立法计划主导立法工作的相关内容，可能会引起一系列问题。
有限少数人也基本可以保证一定程度的独立思考，较容易形成共识，但如果很多人同时对一个问题进行思考，就很难保证得出相同的结论，也就很难有一个共同的主导方向了。也正因为这个原因，强调司法工作要坚持党的领导，不能被表述为党要在司法工作中发挥主导作用。
特别重要的是，人大引领推动改革的任何立法，都应当凝聚反映改革共识，守住宪法和根本政治制度的底线，这是人大主导立法应当遵循的重大政治原则和法治原则。以上所述实际上提出一个问题：在立法中发挥代表主导作用的关键点是什么？这个问题的答案的寻找恐怕还要回到我国宪法的规定。
（四） 专门委员会、常委会工作机构、人大代表等主导立法的问题 按照2015年修改后的我国《立法法》的规定，在法律的制定中，发挥人大主导作用还有几个重要内容：专门委员会、常委会工作机构提前参与法律草案起草。委员长会议这样行使职权是否合适？能等同于全国人大常委会行使职权吗？ 现在，人们习惯于把委员长会议通过的立法规划和年度立法计划，当作常委会的立法规划和年度立法计划，把委员长会议通过立法规划和年度立法计划发挥主导作用说成是常委会在发挥主导作用，这些似是而非的看法说法做法，可能不仅是不准确的问题，而且涉及常委会和委员长会议实际上的地位高低和职权大小的问题，应当引起有关方面的高度重视。三是要发挥人大代表作用。其三，专门委员会依照法律规定有提出法律案的职权，这可以说在立法的一个环节起一定的主导作用，但这个主导仍然是专门委员会的主导，而不是人大及其常委会的主导，因为它提出的法律案还要经过委员长会议的过滤，而未经过人大及其常委会的审议和表决，并不代表人大及其常委会的意志。
这给人的感觉是，人大要在立项、起草、审议和修改的各个环节都以加强组织协调的方式，发挥主导作用，与前述李建国副委员长的说法大体相似。现在，对各类立法参与主体在立法中的地位作用表述比较多，内容含义又不甚清晰，容易产生理解执行的偏差。
关键词: 人大主导 部门利益 委员长会议 专门委员会 法律起草 党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。第三，建议对党领导立法与人大主导立法中可能遇到和已经遇到的各类问题进行研究规范。
那么，能否对这四项职权进行扩充理解，推导出委员长会议有立法规划和年度立法计划的职权呢？恐怕也很困难。第七，建议对委员长会议和主任会议在立法中的性质、地位和职权，做研究和规范。
